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人民監(jiān)督員制度,是檢察機(jī)關(guān)自覺(jué)接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計(jì),是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。2018年修訂的人民檢察院組織法第27條明確規(guī)定,“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對(duì)人民檢察院的辦案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”由此,人民監(jiān)督員制度正式成為一項(xiàng)國(guó)家法律確立的制度,步入正規(guī)化、法治化的發(fā)展軌道。2019年,最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院辦案活動(dòng)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》),從規(guī)范人民檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的角度,對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動(dòng)作出具體規(guī)定。《規(guī)定》印發(fā)實(shí)施以來(lái),人民監(jiān)督員制度的影響力持續(xù)增強(qiáng),監(jiān)督成效更深更實(shí)。

從程序理性的層面予以檢視,該項(xiàng)制度的程序設(shè)計(jì)仍存在可臻完善的地方,集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動(dòng)審查機(jī)制有待進(jìn)一步健全;另一方面,人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性約束機(jī)制亦有待進(jìn)一步健全。

推進(jìn)人民監(jiān)督員監(jiān)督實(shí)質(zhì)化建設(shè),是貫徹落實(shí)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”這一新時(shí)代新征程檢察履職辦案的基本價(jià)值追求的應(yīng)有之義。

第一,完善監(jiān)督啟動(dòng)程序。監(jiān)督啟動(dòng)程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中處于源頭和發(fā)端位置。從《規(guī)定》來(lái)看,目前確立的是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序,也即對(duì)于哪些案件邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)處于主動(dòng)、積極的地位。賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)督程序的啟動(dòng)權(quán),是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督理念的制度化體現(xiàn)。然而,從程序啟動(dòng)的一般原理來(lái)看,依申請(qǐng)啟動(dòng)往往與依職權(quán)啟動(dòng)相伴而行,人民監(jiān)督員監(jiān)督程序同樣如此,有利于充分調(diào)動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督的主動(dòng)性。因此,在條件成熟時(shí)確立依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序。申請(qǐng)主體宜明確為人民監(jiān)督員,這樣不僅可以激發(fā)人民監(jiān)督員的參與熱情,還能增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性。當(dāng)然,隨著該項(xiàng)制度的逐步深化,申請(qǐng)主體可適當(dāng)擴(kuò)充至犯罪嫌疑人和其他案件相關(guān)人。

關(guān)于監(jiān)督程序啟動(dòng)事由的設(shè)定,可依據(jù)監(jiān)督啟動(dòng)方式的不同進(jìn)行相應(yīng)配置。對(duì)于依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督而言,除依法不公開(kāi)審查的案件外,原則上均應(yīng)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍。考慮到辦案的經(jīng)濟(jì)性和監(jiān)督的必要性,可對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動(dòng)事由進(jìn)行階梯式設(shè)計(jì),在作出具有終局效力或事關(guān)當(dāng)事人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的檢察決定時(shí),監(jiān)督的必要性最強(qiáng),宜作為應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)監(jiān)督程序的法定事由。伴隨監(jiān)督必要性的逐層下降,可確定相應(yīng)的情形,作為可以啟動(dòng)監(jiān)督程序的法定事由。對(duì)于依申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督而言,可實(shí)行“全面受理+形式審查”的啟動(dòng)模式。為了保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督實(shí)效,對(duì)于依法提出監(jiān)督申請(qǐng)的,只要符合有明確的監(jiān)督內(nèi)容、具體的監(jiān)督理由等形式要件,負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)均應(yīng)依法受理,并及時(shí)組織協(xié)調(diào)具體的監(jiān)督工作。

第二,完善監(jiān)督審查程序。監(jiān)督審查程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中位于中心地位,其主要包括監(jiān)督模式和審查方式兩個(gè)方面。關(guān)于監(jiān)督模式的選取問(wèn)題,一度成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn),主要分為事后監(jiān)督模式和以事前監(jiān)督為主的模式兩種觀點(diǎn)。考慮到保障檢察權(quán)依法獨(dú)立行使和維護(hù)司法權(quán)威的需要,人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的提出可采取事后監(jiān)督與事前監(jiān)督(或事中監(jiān)督)并行的監(jiān)督模式。對(duì)于人民監(jiān)督員參加不服檢察機(jī)關(guān)處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件等案件的公開(kāi)審查,有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等公開(kāi)聽(tīng)證程序,以及案件質(zhì)量評(píng)查活動(dòng)時(shí),監(jiān)督意見(jiàn)的提出應(yīng)采取事前監(jiān)督(或事中監(jiān)督)模式;對(duì)于人民監(jiān)督員出席法庭審理案件、參加巡回檢察、檢察建議的研究提出、督促落實(shí)、司法規(guī)范化檢查等活動(dòng)時(shí),應(yīng)采取事后監(jiān)督模式。

當(dāng)前,人民監(jiān)督員審查方式帶有一定的單向度和書(shū)面化色彩,著眼于程序公正和訴訟規(guī)律的應(yīng)然要求,在人民監(jiān)督員審查程序中引入聽(tīng)審和對(duì)抗因素,是提升監(jiān)督?jīng)Q議質(zhì)效的重要制度性保障。基于此,筆者認(rèn)為,可對(duì)人民監(jiān)督員審查方式進(jìn)行適度的訴訟化改造,要求人民監(jiān)督員在聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)和涉案當(dāng)事人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上提出監(jiān)督意見(jiàn),從而確保監(jiān)督結(jié)果更加全面、更為客觀。考慮到當(dāng)前的監(jiān)督意見(jiàn)中既包含依賴樸素認(rèn)知的事實(shí)認(rèn)定部分,也含括憑借專業(yè)判斷的證據(jù)認(rèn)定和定性處理內(nèi)容,引入專業(yè)力量輔助和評(píng)議結(jié)果公開(kāi)設(shè)計(jì)以保障監(jiān)督評(píng)議質(zhì)量,具有較強(qiáng)的必要性和現(xiàn)實(shí)性依據(jù)。可在人民監(jiān)督員審查過(guò)程中引入律師作為專業(yè)輔助,以提升審查判斷能力、保障監(jiān)督意見(jiàn)質(zhì)量。

第三,完善監(jiān)督救濟(jì)程序。探索提升人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的剛性制約,是完善人民監(jiān)督員制度繞不開(kāi)的重要議題。當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)首先明確監(jiān)督意見(jiàn)的程序性約束力,即賦予人民監(jiān)督員啟動(dòng)重新審查的程序性權(quán)利。具體而言,在檢察機(jī)關(guān)未采納人民監(jiān)督員多數(shù)意見(jiàn)的情況下,可適當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)議權(quán)。基于對(duì)訴訟經(jīng)濟(jì)和辦案期限等因素的考慮,對(duì)于人民監(jiān)督員提起復(fù)議的案件,原則上應(yīng)由原辦案檢察官或辦案組辦理。復(fù)議結(jié)果仍未采納多數(shù)意見(jiàn)的,應(yīng)當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)。可嘗試規(guī)定,對(duì)于人民監(jiān)督員多數(shù)意見(jiàn)未被采納的,人民監(jiān)督員對(duì)于復(fù)議結(jié)果仍有異議的案件,應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會(huì)研究決定。

(作者為安徽省安慶市人民檢察院第七檢察部副主任、全國(guó)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研骨干人才)

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